Субъектами административных правонарушений в сфере бюджетного кредитования могут выступать
Обновлено: 25.04.2024
Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц - от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.
Комментарии к ст. 15.14 КОАП РФ
1. Данная статья во многом повторяет ст. 289 БК РФ в части ответственности должностных лиц (в БК - руководителей) за нецелевое использование бюджетных средств.
2. Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в сфере бюджетного финансирования.
3. Объективную сторону комментируемого правонарушения составляет неправильное использование получателем указанных средств на цели, не соответствующие условиям их получения. Эти условия отражаются в принятом законе о бюджете, сводной бюджетной росписи, которая составляется финансовым органом соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования и утверждается руководителем этого органа. На основании сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, доводит в установленной форме уведомление о бюджетных ассигнованиях до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Главные распорядители бюджетных средств составляют бюджетные росписи по подведомственным им распорядителям и получателям бюджетных средств в соответствии с бюджетными ассигнованиями, утвержденными сводной бюджетной росписью. Непосредственным основанием для использования выделенных ассигнований является бюджетная смета бюджетного учреждения, утвержденные показатели которой должны соответствовать доведенным до бюджетного учреждения лимитам бюджетных обязательств (см. гл. 24 Бюджетного кодекса РФ). Использование бюджетных средств не по назначению, указанному в вышеприведенных документах, служащих основанием для получения бюджетных средств, является нецелевым, т.е. наказуемым.
4. Часть 2 данной статьи предусматривает ответственность должностных лиц и юридических лиц за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов. Порядок создания и использования средств этих фондов определяется в соответствии с БК РФ законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ, регулирующими деятельность государственных внебюджетных фондов, положениями о них, законами о бюджетах указанных фондов.
Государственные внебюджетные фонды создаются для финансового обеспечения расходов на обязательное социальное страхование, система которого основана на Федеральном законе от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" (с изм. и доп.), а виды такого страхования регулируются Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (с изм. и доп.), Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" (с изм. и доп.), Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (с изм. и доп.) и Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".
5. Субъектом указанного правонарушения могут быть как должностные лица организаций - получателей бюджетных средств, так и сами организации-получатели.
6. С субъективной стороны комментируемое правонарушение может быть совершено только умышленно.
7. Дела о правонарушении, предусмотренном данной статьей, рассматривают должностные лица органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (ст. 23.7).
Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3), а также органов внутренних дел (полиции) и инспектора Счетной палаты РФ (п. 1 ч. 2 и п. 3 ч. 5 ст. 28.3).
8. Если расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, превышает один миллион пятьсот тысяч рублей, то должностное лицо получателя бюджетных средств привлекается к уголовной ответственности по ст. 285.1 УК РФ.
Статья 285.2 УК РФ устанавливает уголовную ответственность должностных лиц за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов в сумме, превышающей один миллион пятьсот тысяч рублей.
В статьях 15.14 - 15.15.16 КоАП РФ перечислены административные правонарушения в области бюджетных правоотношений, а также определена ответственность за совершение этих правонарушений.
Кроме того, законами субъектов РФ может устанавливаться административная ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления в бюджетной сфере (п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ). Иными словами, законами субъектов РФ в дополнение к административным правонарушениям, предусмотренным статьями 15.14 - 15.15.16 КоАП РФ, могут устанавливаться иные административные правонарушения в бюджетной сфере и ответственность за их совершение.
Субъектами административной ответственности могут быть:
- должностные лица соответствующих организаций;
- граждане, индивидуальные предприниматели (ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ).
Субъектами многих правонарушений в области бюджетных правоотношений могут являться организации всех форм собственности, а также должностные лица этих организаций.
Так, например, субъектами правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 " Нецелевое использование бюджетных средств" КоАП РФ, могут быть не только организации - получатели бюджетных средств (их должностные лица), но иные организации (их должностные лица), в том числе бюджетные и автономные учреждения. А к ответственности за непредставление бюджетной отчетности (ст. 15.15.6 КоАП РФ) могут быть привлечены должностные лица любых организаций, обязанных представлять бюджетную отчетность. Напомним, что в ряде случаев бюджетную отчетность формируют и бюджетные (автономные) учреждения, например, при осуществлении полномочий по исполнению в денежной форме публичных обязательств перед физическими лицами (смотрите, в частности, п. 1 Инструкции, утвержденной приказом Минфина России от 28.12.2010 N 191н; п. 12 Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 N 590).
В ряде статей КоАП РФ возможность привлечения должностных лиц организации госсектора к административной ответственности прямо увязана с типом учреждения или объемом полномочий , которыми наделена организация госсектора. Так, например, в нормах прямо упоминаются:
- казенные учреждения (ст. 15.15.7 КоАП РФ);
- главные распорядители бюджетных средств (ч. 1 ст. 15.15.4, ч. 1 ст. 15.15.5, ст. 15.15.14 КоАП РФ);
- финансовые органы, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, получатели бюджетных средств (ст. 15.15.3 КоАП РФ).
За совершение административных правонарушений в области бюджетных правоотношений предусматривается административная ответственность в виде штрафов . Кроме того, отдельные нормы КоАП РФ предусматривают возможность дисквалификации должностных лиц вместо наложения на них административных штрафов (ст. 15.14, части 1 и 2 ст. 15.15.2, ст. 15.15.3, ч. 1 ст. 15.15.4, ч. 1 ст. 15.15.5, ст. 15.15.12, ст. 15.15.13 КоАП РФ).
Протоколы об административных правонарушениях в области бюджетных правоотношений по общему правилу составляют уполномоченные должностные лица:
1) органов внешнего государственного финансового контроля:
- Счетной палаты РФ (п. 3 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ);
- Контрольно-счетных органов субъектов РФ (п. 3 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ);
2) органов внутреннего государственного финансового контроля в пределах бюджетных полномочий этих органов:
- Федерального казначейства*(1) (ч. 1 ст. 28.3, ч. 1 ст. 23.7 КоАП РФ);
- Органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (ч. 1 ст. 28.3, ч. 1 ст. 23.7.1 КоАП РФ).
Кроме того, дело вправе возбудить прокурор - при осуществлении надзора за исполнением Конституции РФ и законов (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ)
В случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов РФ, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных РФ или субъектами РФ, а также при осуществлении муниципального контроля (ч. 3 ст. 1.3.1 КоАП РФ). При осуществлении муниципального финансового контроля должностные лица органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается законами субъектов РФ вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных, в частности, ст.ст. 15.14 - 15.15.16 КоАП РФ (ч. 7 ст. 28.3 КоАП РФ). Как правило, полномочиями по составлению протоколов наделяются органы внешнего и внутреннего муниципального финансового контроля.
Внимание
Согласно п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица органов внутренних дел ( полиции ) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 "Нецелевое использование бюджетных средств" КоАП РФ.
Рассматривают дела об административных правонарушениях следующие органы.
1. Федеральное казначейство (ч. 1 ст. 23.7 КоАП РФ; п. 1, п.п. 5.15.1, 5.15.6 Положения о Федеральном казначействе)*(1)).
Конкретные должностные лица перечислены в ч. 2 ст. 23.7 КоАП РФ.
2. Органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (ч. 1 ст. 23.7.1 КоАП РФ). Конкретные должностные лица перечислены в ч. 2 ст. 23.7.1 КоАП РФ.
3. Судьи (ч. 1.1 ст. 23.1 КоАП РФ)*(2). Если дело возбуждено:
- инспектором Счетной палаты РФ
- должностным лицом контрольно-счетного органа субъекта РФ;
- должностным лицом органа муниципального финансового контроля.
Внимание
Отдельные категории дел об административных правонарушениях в области бюджетных правоотношений могут рассматриваться районными судами , а в отношении правонарушений, совершенных военнослужащими - гарнизонными военными судами (ч.ч. 2 и 3 ст. 23.1 КоАП РФ). Речь идет об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14, ч.ч. 1 и 2 ст. 15.15.2, ст. 15.15.3, ч. 1 ст. 15.15.4, ч. 1 ст. 15.15.5, ст. ст. 15.15.12, 15.15.13 КоАП РФ.
Субъект административного правонарушения вправе обжаловать постановление по делу об административном правонарушении (ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ). Порядок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении установлен положениями ст. 30.2 КоАП РФ.
Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления (ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ).
Жалоба на постановления по делу об административном правонарушении подлежит рассмотрению:
- в десятидневный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в орган, должностному лицу, правомочным рассматривать жалобу, при обжаловании постановления по делу об административном правонарушении в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) (ч. 1 ст. 30.5 КоАП РФ);
- в двухмесячный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, правомочный рассматривать жалобу при обжаловании постановления по делу об административном правонарушении в суде.
Решение суда по жалобе на вынесенное должностным лицом постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано не только субъектом административной ответственности, но и должностным лицом, вынесшим такое постановление (ч. 5 ст. 30.9 КоАП РФ).
Обжаловать вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, а также решения по результатам рассмотрения жалобы на указанные постановления вправе как субъект административной ответственности, так и должностное лицо, вынесшее такое постановление (ст. 30.12 КоАП РФ).
При обжаловании решений по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении должностному лицу, вынесшему указанное постановление, следует учитывать, что исходя из положений ст. 4.5 и п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ по истечении установленных сроков давности привлечения к административной ответственности вопрос об административной ответственности, в том числе и о виновности лица, в отношении которого производство по делу прекращено, обсуждаться не может (см., например, решение Алтайского краевого суда от 02.02.2016 по делу N 21-4/2016, постановление Волгоградского областного суда от 07.04.2016 по делу N 4А-305/2016).
*(1) Положение о Федеральном казначействе, утв. постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 N 703. До 02 февраля 2016 года надзор осуществляла упраздненная ныне Служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор).
*(2) КоАП РФ не наделяет контрольно-счетные органы и органы муниципального финансового контроля полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях (см. также письмо Минфина России от 28.01.2014 N 02-10-09/3023). Полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 15.1, 15.14-15.15.16 КоАП РФ, в отношении местных бюджетов, выявленных органами внешнего муниципального финансового контроля, органам внутреннего государственного финансового контроля не предоставлены (письмо Минфина России от 30.12.2013 N 02-10-010/58354). До вступления в силу ч. 1.1 ст. 23.1 КоАП РФ протоколы, составляемые Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ могли рассматривать соответствующие органы внутреннего государственного финансового контроля. А протоколы об административных нарушениях в бюджетной сфере, которые составлялись органами муниципального финансового контроля, рассматривались в порядке, определенном законами субъектов РФ. Так, например, их могли рассматривать органы муниципального финансового контроля или мировые судьи (см., в частности, п. 2 ст. 5.3.1 Кодекса Тюменской области об административной ответственности от 27.12.2007 N 55 в редакции до 06.01.2016).
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
2. Невозврат бюджетного кредита, предоставленного юридическому лицу, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от 5 до 25 процентов суммы бюджетного кредита, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
3. Возврат бюджетного кредита, предоставленного бюджету бюджетной системы Российской Федерации, с нарушением срока возврата -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.
4. Возврат бюджетного кредита, предоставленного юридическому лицу, с нарушением срока возврата -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 12 процентов суммы бюджетного кредита, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Комментарий к ст. 15.15 КоАП
Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.
Кредиты, предоставляемые за счет средств бюджетов юридическим лицам, можно разделить на два вида в зависимости от организационно-правовой формы юридического лица:
- бюджетный кредит, предоставляемый юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (статья 76 БК РФ);
- кредиты, предоставляемые государственным и муниципальным унитарным предприятиям (статья 77 БК РФ).
Согласно статье 76 БК РФ бюджетные кредиты юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, могут предоставляться с соблюдением следующих требований:
- бюджетный кредит предоставляется на основании гражданско-правового договора (статьи 819 - 821 ГК РФ);
- бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности;
- бюджетный кредит выдается только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату этого кредита, причем способами обеспечения исполнения обязательства могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности;
- обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение финансовым органом предварительной проверки финансового состояния получателя указанного кредита;
- бюджетный кредит предоставляется только тем юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе;
- бюджетные кредиты предоставляются на определенные цели ограниченному кругу субъектов в пределах установленных лимитов - все эти условия определяются законом о бюджете на очередной финансовый год.
Согласно статье 77 БК РФ бюджетные кредиты государственным и муниципальным унитарным предприятиям предоставляются в соответствии со следующими положениями:
- бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются государственным или муниципальным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответствующими бюджетами;
- получатели бюджетного кредита обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в установленные сроки;
- получатели бюджетного кредита обязаны предоставлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соответствующих законодательных (представительных) органов;
- органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные органы ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по получателям бюджетных кредитов.
Предоставление бюджетного кредита регулируется нормами гражданского законодательства. Средства в данном случае перечисляются на счет юридического или физического лица, а характер их использования определяется в договорном порядке.
Предоставление кредита может осуществляться за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. В этом случае расходы на предоставление кредита должны быть предусмотрены в бюджете субъекта Российской Федерации.
Бюджетный кодекс РФ предусматривает ответственность в статье 290 за невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе. Совершение данного правонарушения влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, а также изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки. Невозврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, влечет сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет.
Субъектом правонарушения выступают юридические лица и должностные лица, которые нарушили срок возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе.
В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 183-ФЗ дела об административных правонарушениях, которые предусмотрены ст. 15.14 - 15.16 КоАП, рассматривает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
См.: Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 183-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с образованием Федерального казначейства" // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 9.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 вышеназванным органом является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.
См.: Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2561.
Приказ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 17 ноября 2004 г. N 102 устанавливает, что правом на составление протоколов об административных правонарушениях обладают следующие должностные лица:
- руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, его заместители;
- начальники управлений центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители;
- руководители территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители;
- начальники отделов управлений центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители;
- начальники отделов территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители;
- иные должностные лица Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов, уполномоченные осуществлять контроль в бюджетно-финансовой сфере.
Судебная практика по статье 15.15 КоАП
вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Приморского края от 26.07.2017 изменено постановление Находкинской таможни от 15.05.2017 N 10714000-278/2017 о привлечении общества к административной ответственности по части 5 статьи 15.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, размер административного штрафа снижен до 3 445 249,58 рублей.
Согласно ст. 306.1 БК РФ под бюджетным нарушением понимается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджета, источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого в гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
Напомним, что получателями бюджетных средств признаются орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Бюджетным кодексом.
Исходя из положений ст. 6 и п. 1 ст. 152 БК РФ бюджетные и автономные учреждения не являются главными администраторами (администраторами, получателями) бюджетных средств и не относятся к участникам бюджетного процесса (за исключением отдельных случаев).
С учетом вышеизложенного на бюджетные и автономные учреждения положения БК РФ о порядке ведения внутреннего финансового контроля не распространяются и такие проверки в отношении них не должны осуществляться. Исключение из данного правила – случаи возложения на них полномочий получателя бюджетных средств. Так, в силу ч. 4 ст. 79 БК РФ органы государственной власти, управления государственными внебюджетными фондами, местного самоуправления вправе передать на безвозмездной основе на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика по заключению и исполнению от имени соответствующего публично-правового образования государственных (муниципальных) контрактов от лица указанных органов при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением полномочий, связанных с введением в установленном порядке в эксплуатацию данных объектов) бюджетным и автономным учреждениям, в отношении которых названные органы выполняют функции и полномочия учредителей.
Финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетными и автономными учреждениями осуществляется в виде субсидии, размер которой рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках задания и на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных учредителем (за исключением имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, объектом обложения которыми признается указанное имущество, в том числе земельные участки.
В силу ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы РФ предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.
Следовательно, после списания в установленном порядке субсидии на выполнение госзадания с единого счета бюджета и ее зачисления на счет учреждения субсидия теряет статус средств соответствующего бюджета. На средства субсидии не распространяются требования бюджетного законодательства и, как мы уже отметили выше, в отношении бюджетных и автономных учреждений (за исключением определенных случаев) не может осуществляться внутренний финансовый контроль.
Вместе с тем ч. 2 ст. 306.1 БК РФ предусмотрено, что действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, положения иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность по законодательству РФ. Значит, в отдельных случаях бюджетные и автономные учреждения будут нести ответственность наряду с участниками бюджетного процесса.
Невыполнение государственного (муниципального) задания.
Глава 15 КоАП РФ дополнена ст. 15.15.5-1, устанавливающей ответственность за невыполнение государственного (муниципального) задания.
Исходя из ст. 6 БК РФ такое задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).
Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств (п. 3 ст. 69.2 БК РФ).
В силу п. 5.1 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» контроль деятельности бюджетных и казенных учреждений ведется:
федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, – в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений;
в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, – в отношении бюджетных и казенных учреждений субъекта РФ;
в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, – в отношении муниципальных бюджетных и казенных учреждений.
Также напомним, что выполнение государственного задания федеральными бюджетными и автономными учреждениями, федеральными казенными учреждениями контролируют соответственно органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя в отношении бюджетных или автономных учреждений, и главные распорядители средств федерального бюджета, в ведении которых находятся казенные учреждения, а также Федеральное казначейство (п. 48 Порядка формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.06.2015 № 640).
Отметим, что контроль выполнения государственного (муниципального) задания чаще всего предполагает проверку соответствия:
объема оказанных в проверяемом периоде государственных (муниципальных) услуг параметрам, указанным в задании учредителя;
качества оказанных в проверяемом периоде услуг (выполненных работ) параметрам задания.
В силу ст. 15.15.5-1 КоАП РФ невыполнение государственного (муниципального) задания повлечет за собой предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц учреждения в размере от 100 до 1 000 руб. Повторное совершение такого деяния повлечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб.
Отметим, что привлечь к ответственности за невыполнение задания вправе:
Федеральное казначейство (его территориальные органы);
органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере;
суды, если дело о таком административном правонарушении возбуждено инспектором Счетной палаты, либо уполномоченным должностным лицом контрольно-счетного органа субъекта РФ, либо уполномоченным должностным лицом органа муниципального финансового контроля. Кроме того, суд будет привлекать к ответственности, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.
Несоблюдение порядка предоставления межбюджетных трансфертов.
Вместе с тем в правоприменительной практике возникают разночтения при установлении фактов, влекущих административную ответственность, предусмотренную данной статьей, поскольку органы государственного (муниципального) финансового контроля рассматривают в качестве субъектов нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов только участников бюджетного процесса, которым предоставлены трансферты.
Нарушение порядка и условий предоставления бюджетных инвестиций и субсидий.
Согласно новой редакции ст. 15.15.4 КоАП РФ нарушение главным распорядителями (получателями) бюджетных средств, осуществляющими бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности или предоставляющими бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и унитарными предприятиями, государственным (муниципальным) учреждением или унитарным предприятием (в части переданных ему в установленной порядке полномочий государственного (муниципального) заказчика при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности) порядка осуществления бюджетных инвестиций или порядка их предоставления, решения о подготовке и реализации или о предоставлении бюджетных инвестиций повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.
Нарушение порядка представления бюджетной отчетности.
Административная ответственность за искажение бюджетной отчетности установлена в ст. 15.15.6 КоАП РФ. Согласно названной статье непредставление или представление с нарушением сроков, установленных бюджетным законодательством и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, бюджетной отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнения этих бюджетов, либо представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности или иных указанных сведений влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.
Напомним, что в силу ст. 162 БК РФ получатели бюджетных средств формируют бюджетную отчетность (обеспечивают ее формирование) и представляют соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств. Согласно п. 3 ст. 264.1 БК РФ под бюджетной отчетностью понимается комплекс документов: отчета об исполнении бюджета, баланса исполнения бюджета, отчета о финансовых результатах деятельности, отчета о движении денежных средств, пояснительной записки.
Порядок составления и представления бюджетной отчетности установлен Инструкцией о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной Приказом Минфина РФ от 28.12.2010 № 191н.
Нарушение порядка ведения бюджетного учета, порядка составления бюджетных смет.
В силу п. 1 ст. 221 БК РФ бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится учреждение, в соответствии с Общими требованиями к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, утвержденными Приказом Минфина РФ от 20.11.2007 № 112н. Главные распорядители средств бюджета утверждают данный порядок согласно законодательству РФ, в том числе с учетом указанных требований.
Исходя из п. 3, 6 названных требований составление сметы – это установление объема и распределения направлений расходования средств бюджета на основании доведенных до учреждения в предусмотренном порядке лимитов бюджетных обязательств по расходам бюджета на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций учреждения на период одного финансового года.
Бюджетная смета казенного учреждения, являющегося органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, утверждается руководителем данного органа.
Утвержденные показатели бюджетной сметы должны соответствовать доведенным до учреждения лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций учреждения. В смете дополнительно должны утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы этого учреждения.
Показатели бюджетной сметы казенного учреждения, руководитель которого наделен правом ее утверждения в соответствии с законодательством, могут быть детализированы по кодам элементов (подгрупп и элементов) видов расходов, а также по кодам статей (подстатей) соответствующих групп (статей) КОСГУ в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств.
Нарушение казенным учреждением порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет или порядка учета бюджетных обязательств влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб. (ст. 15.15.7 КоАП РФ).
Необходимо отметить, что на практике встречаются случаи привлечения должностных лиц казенных учреждений к административной ответственности по ст. 15.15.7 за непредставление в орган Федерального казначейства сведений об обязательстве, возникшем на основании государственного контракта, договора, в течение установленного срока. По нашему мнению, такие действия неправомерны.
Пунктом 2.1 Порядка учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета, утвержденного Приказом Минфина РФ от 19.09.2008 № 98н (далее –Порядок № 98н), установлены сроки представления в органы Федерального казначейства сведений об обязательстве, возникшем на основании государственного контракта, договора, соглашения (ф. 0531702). Согласно данной норме названные сведения представляются получателем средств федерального бюджета в орган Федерального казначейства по месту его обслуживания в течение шести рабочих дней со дня заключения государственного контракта, договора в целях постановки на учет указанного бюджетного обязательства.
При этом операции по составлению и представлению сведений об обязательстве не относятся к операциям по учету бюджетного обязательства. Кроме того, ответственность за нарушение сроков представления указанных сведений Порядком № 98н не предусмотрена.
С учетом изложенного нарушение Порядка № 98н, в том числе непредставление получателем средств федерального бюджета – федеральным казенным учреждением в орган Федерального казначейства по месту своего обслуживания сведений об обязательстве в течение установленного п. 2.1 Порядка № 98н срока, не может рассматриваться как нарушение порядка учета бюджетных обязательств, ответственность за которые установлена ст. 15.15.7 КоАП РФ.
Нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств.
В статье 15.15.11 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несвоевременное доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств. Совершение данного правонарушения влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.
Однако в силу ст. 166.1 БК РФ доведение до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств является бюджетным полномочием Федерального казначейства.
Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств в соответствии со ст. 158 БК РФ.
Кроме того, при осуществлении полномочий по обеспечению исполнения федерального бюджета Правительством РФ устанавливаются сроки завершения расчетов по неисполненным обязательствам отчетного года по государственным контрактам и сроки отзыва неиспользованных лимитов бюджетных обязательств, доведенные получателям на оплату указанных контрактов. Но ответственность за нарушение указанных сроков законодательством РФ не установлена.
Согласно новой редакции ст. 15.15.11 несвоевременное распределение (отзыв) или доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.
Невыполнение требований представлений органов государственного (муниципального) финансового контроля.
Исходя из положений ст. 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания. Напомним, что порядок составления и направления представлений регламентируется:
для органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля – положениями Бюджетного кодекса;
для органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля – положениями федеральных законов от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Действующая до внесения изменений редакция ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ предусматривала административную ответственность исключительно за невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного (муниципального) финансового контроля. Согласно изменениям ч. 20 ст. 19.5 теперь распространяется и на случаи невыполнения предписаний иных, указанных выше органов.
За какие нарушение требований бюджетного законодательства и других нормативных актов могут привлечь к ответственности должностных лиц казенных учреждений? Рассмотрим основные виды нарушений и последствия за их совершение.
Нарушения бюджетного законодательства
Казенные учреждения являются участниками бюджетного процесса и на них распространяются нормы, установленные БК РФ. Понятие бюджетного нарушения, их виды и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение, предусмотрены гл. 29 и 30 БК РФ. В ходе проверок деятельности казенных учреждений выявляются бюджетные нарушения, указанные в таблице 1.
Таблица 1
Нецелевое использование бюджетных средств – направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств
Нецелевое использование межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение.
Передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы РФ, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Нарушение (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств.
Бесспорное взыскание суммы межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Меры бюджетного принуждения, предусмотренные кодексом, применяются к юридическим лицам. Вместе с тем в соответствии с п. 7 ст. 306.2 БК РФ наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются меры ответственности в случаях, предусмотренных законодательством РФ, в частности КоАП РФ.
Административная ответственность
Административной ответственности в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Перечень административных правонарушений в области финансов установлен гл. 15 КоАП РФ. Целый ряд мер предусмотрен за нарушения бюджетного законодательства и нормативных актов, регулирующих ведение бюджетного учета и представление бюджетной отчетности (табл. 2).
Таблица 2
Административное наказание, предусмотренное для должностного лица*
Нецелевое использование бюджетных средств
от 1 года до 3 лет
Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций
Нарушение порядка представления бюджетной отчетности
Нарушение казенным учреждением порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет или порядка учета бюджетных обязательств
Нарушение запрета на предоставление казенному учреждению бюджетных кредитов и (или) субсидий
Нарушение порядка принятия бюджетных обязательств
Следует отметить, что по отдельным статьям (15.14, 15.15.6) к административной ответственности может быть привлечено юридическое лицо.
Распространенные правонарушения
Нарушение порядка представления бюджетной отчетности.
Порядок составления и представления бюджетной отчетности установлен приказом Минфина РФ от 28.12.2010 №191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ» (далее - Инструкция № 191н). Согласно п. 10 Инструкции №191н, получатель бюджетных средств представляет бюджетную отчетность своему вышестоящему распорядителю (главному распорядителю) бюджетных средств в установленные им сроки.
Таким образом, подлежат привлечению к ответственности должностные лица за нарушение сроков представления отчетности, установленных распорядителем или представление не в полном объеме всех предусмотренных форм.
Помимо указанных противоправных действий, неотражение в бюджетном учете фактов хозяйственной жизни, повлекших искажение данных отчетности квалифицируется как ненадлежащее исполнение возложенных служебных обязанностей и также влечет административную ответственность должностных лиц (такое разъяснение доведено, например, территориальным управлением Росфиннадзора в г. Санкт-Петербурге).
Нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет.
В силу пункта 1 ст. 221 БК РФ бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение, в соответствии с Общими требованиями к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, утвержденными приказом Минфина РФ от 20.11.2007 № 112н.
Утвержденные показатели бюджетной сметы казенного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций казенного учреждения.
Как указано в п. 6 Общих требований, к представленной на утверждение смете прилагаются обоснования (расчеты) плановых сметных показателей, использованных при формировании сметы, являющихся неотъемлемой частью сметы. Таким образом, обоснования (расчеты) плановых сметных показателей являются неотъемлемой частью сметы, следовательно, утверждение сметы без подобного обоснования (расчетов) части сметных показателей является неправомерным и влечет административную ответственность.
Письмами Минфина РФ от 29.04.2015 №02-06-05/25080 и от 07.05.2015 №02-10-07/26357 даны разъяснения о возможности привлечения к административной ответственности по статье 15.15.7 КоАП РФ. Так, непредставление получателем средств федерального бюджета в орган Федерального казначейства Сведений об обязательстве, возникшем на основании государственного контракта, договора, соглашения (ф. 0531702) в течение установленного срока (6 рабочих дней) не может рассматриваться как нарушение порядка учета бюджетных обязательств. Разъяснено, что порядок учета бюджетных обязательств получателем бюджетных средств (субъектом учета) регламентируется Инструкцией по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина РФ от 01.12.2010 №157н. Основные положения по учету показателей принятых учреждением бюджетных обязательств (денежных обязательств) на счетах раздела «Санкционирования расходов экономического субъекта» определены п. 318 – 320 Инструкции.
Нарушение порядка принятия бюджетных обязательств, заключающееся в принятии бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
Обратите внимание! В отдельных случаях руководитель казенного учреждения не подлежит ответственности, если им приняты все возможные меры по недопущению нарушения бюджетного законодательства.
Так, согласно разъяснениям, Территориального управления Росфиннадзора в г. Санкт-Петербурге вина руководителя не установлена за превышение принятых обязательств по исполнительным листам с учетом своевременного направления запроса-требования о необходимости выделения дополнительных лимитов и объемов финансирования расходов.
Кроме рассмотренных выше, должностные лица казенных учреждений, наделенных полномочиями главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств могут быть привлечены к административной ответственности за совершение административных правонарушений, указанных в табл. 3.
Автор статьи
Читайте также: